Management public et régulation par les données
Jérôme Joubert et Jean-Robert Alcaras
"à la 4e séance (10 décembre) c'est vous qui interviendrez"
"vous aurez à fournir un diaporama avant la présentation orale"
les finances publiques sont gérées par la loi de finances, qui gère le budget de l'État, définit des objectifs, pose des indicateurs... et des problèmes de gestion de données
programmes de performance de l'État (PAP) : "vous allez devoir les présenter et dire ce que vous en pensez"
- dépenses totales nettes de l'État ("pas la sécu ni les collectivités locales") pour 2024 : 511 milliards
- solde général du budget de l'État : 140 milliards, "c'est ça qui fait peur à tout le monde en ce moment"
- recettes de la TVA : 100 mds
- de l'IS : 72 mds
- de l'IR : 94 mds
- mission défense : "c'est pas 10 c'est une erreur"
- mission enseignement scolaire : 65
- mission sécurité (police & gendarmerie) : 17
- retraites : 325 mds, "c'est le gros morceau"
- santé : 250 mds
"vous voyez qu'avec ces dépenses énormes, elles ne sont pas engagées comme ça, on a des systèmes de vote"
le Parlement vote le projet de loi de finances (PLF) et le projet de loi de finances de la sécurité sociale (PLFSS) : les collectivités votent pour leurs propres budget, "il y en a 36 000"
les dépenses nettes tournent autour de 500 mds, les recettes à 372, "on peut se demander si c'est bien raisonnable"
"on avait prévu un déficit de 140, en fait on va être plutôt à 180, et l'objectif pour 2025 c'est de ramener à 5% du PIB alors que les règles c'est d'être en-dessous de 3%"
engagements financiers de l'État = 71 mds, "ça vous voyez c'est la dette", "et c'est 7 fois plus que la justice"
comment gérer toutes ces sommes ? "on va utiliser un nouveau principe qui s'appelle le Nouveau Management Public (= New Public Management, NPM)"
avant : "système assez ancien", le droit de lever l'impôt et de décider de ce qu'il faut faire de ces impôts
"en gros, on vote l'ensemble des recettes, puis on vote l'ensemble des dépenses"
dans les années 80, "on décide d'appliquer les méthodes du privé au public" : en France, ça a essentiellement donné naissance à la LOLF
- s'inspirer du secteur privé, réputé plus performant ("ce n'est pas toujours le cas, mais c'est vrai qu'il y a des commissaires aux comptes, on rend compte de l'action des dirigeants : reddition des comptes, on explique ce qu'on a fait et on demande validation")
- changer le mode de fonctionnement des administrations : "depuis 30 ans, on essaie de passer d'une logique wébérienne à une logique de management"
- appliquer le management par objectifs (MPO) en 5 étapes :
- Définir des objectifs d’entreprise
- Communiquer les objectifs aux employés
3. Suivre la performance - Évaluer la progression
- Récompenser la réussite
"c'est souvent des différences d'état d'esprit, mais l'état d'esprit ça met du temps à changer"
depuis l'an 2000, on applique le MPO au budget de l'État :
- pour chaque ministère (plus exactement pour chaque mission), on va définir des objectifs
- faire correspondre des moyens à ces objectifs
- définir des actions et les cibler, "il faut que tel indicateur prenne telle valeur, par ex. 80% de réussite au bac"
- analyser les résultats
"ça correspond un peu à la théorie de l'agence en économie"
appliqué au budget de l'État, le principal c'est le gouvernement : il fait faire quelque chose à l'agent
l'agent ("ça peut être un service, une ambassade, etc.") va essayer de répondre aux objectifs : il va donc faire un effort pour obtenir des résultats, qui vont être évalués, et en fonction de l'évaluation il va obtenir une récompense
"appliqué au secteur public, ça pose pas mal de problèmes" : on n'est pas sûr de bien pouvoir mesurer les choses (est-ce que le résultat dépend de l'effort, etc.)
"regardez un commissariat, vous voyez ses résultats : est-ce que ça dépend des efforts du commissaire ?"
"est-ce qu'on va récompenser le commissaire ? l'ensemble du personnel ? est-ce que c'est individuel ou collectif ?"
"et il faut que l'agent soit bien capable d'agir : souvent, y'a des admins qui ne peuvent pas atteindre l'objectif parce qu'ils n'ont pas les bonnes manettes"
les objectifs définis dans la LOLF doivent être SMART :
- Significatif : "on ne va pas demander à l'université d'Avignon de faire monter le taux de réussite au bac, ce n'est pas dans ses capacités"
- Mesurable : on ne peut pas réaliser ce qu'on ne peut pas mesurer
- Attribuable : "si on n'attribue pas à un seul agent, on risque d'avoir plusieurs agents qui concourent à un même objectif"
- Réalisable
- Temporel : "il faut quand même que ce soit à court terme"
"i faudra toujours être capable, lorsque vous avez un indicateur ou un objectif, de vous dire : est-ce que c'est bon pour le contribuable, l'usager ou le citoyen (sachant qu'on est souvent les trois)" ?
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bon pour le contribuable = faire plus avec la même chose, ou faire la même chose avec moins, c'est l'efficience
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bon pour le citoyen = être capable d'atteindre un résultat ("faire 50km de pistes cyclables"), c'est l'efficacité ("mais si pour faire ça vous avez cramé la caisse, ça ne sera pas bon pour le contribuable")
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bon pour l'usager = améliorer les délais d'attente avant un jugement, c'est améliorer la qualité de service
"il y a un millier d'indicateurs de performances dans la LOLF, et ils sont grosso modo répartis en un tiers/un tiers/un tiers" -
dans le management par objectif, on a des asymétries d'informations : l'agent connaît des choses que le principal ne peut pas connaître
par ex. financement d'un établissement de santé : "qui connait la gravité des maladies ? c'est les hôpitaux, pas le principal", "donc quand il donne de l'argent, il est dans l'ignorance, on en reparlera au 2e semestre" -
aléas : "l'espérance de vie, ça ne dépend pas uniquement des hôpitaux, donc on ne sait pas dans quelle proportion le résultat mesuré dépend de l'action de l'agent"
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biais : "tous les commissariats ne sont pas implantés au même endroit, il faut arriver à corriger les biais"
"vous voyez que c'est pas évident pour un gouvernement de contrôler l'action de tous ses agents de cette façon"
méthode de management de plus en plus utilisée : le benchmark
"on ne peut pas évaluer la performance d'une structure publique sans la comparer à une autre structure publique"
on va mesurer une multitude d'acteurs similaires pour dégager une performance moyenne et repérer des atypies
ce afin de mettre en évidence des bonnes pratiques : on essaie de transposer le fonctionnement des agents qui ont de bons résultats à ceux qui ont de mauvais résultats ("mais est-ce seulement transposable ?")
indicateurs de moyens/de résultats
"typiquement, si vous votez le budget de la justice, vous pouvez dire : l'objectif, c'est que le délai de jugement ne soit pas trop long, le diagnostic c'est que le délai est trop long par rapport à la médiane européenne, et pour ça on vous donne des moyens"
"on fait voter ça à l'assemblée nationale, et deux ou trois ans après on regarde si on a atteint la cible"
"je vais vous demander de lire ces PAP et ces RAP et de porter un jugement critique sur ces indicateurs"
La LOLF en pratique : comment vote t-on le budget chaque année ?
on décompose le budget de l'État en 32 grandes missions : "on ne va pas toutes les passer en revue"
"une des premières discussions qui est faite, c'est : quelles sont les priorités dans les missions ? évidemment, chaque ministre dit que c'est la sienne"
une fois les missions définies, on définit 125 programmes : chaque programme fait l'objet d'un projet annuel de performances (PAP), avec les objectifs, les moyens attribués, les indicateurs ("il y en a 1000 en tout"), les cibles, etc.
ex. du taux d'insertion professionnelle 3 ans après formation initiale : "le problème de cet indicateur, c'est la qualité des données, parfois c'est imprécis, parfois trop"
"si je prends 3 exemples : mesurer les performances à l'université, à l'hôpital, dans la justice"
"dans une admin de type wébérienne, vous rajoutez tant de lits, vous ouvrez tant de tribunaux..."
"mais dans une idée de performance, il faut la mesurer, sinon c'est du blabla"
"une entreprise, sa performance, c'est son profit ; mais un service public non marchand ? qu'es-ce qu'on trouve comme indicateurs ?"
"vous devrez regarder ce qu'ils disent dans les programmes en question"
"un des risques du management par indicateurs, c'est de se focaliser uniquement sur les indicateurs"
20 ans après avoir introduit le management par objectifs, "on a appris à s'en servir"
"on s'est aperçu qu'il y avait trop d'indicateurs : une des choses que je vous demanderai de mettre en évidence, c'est de comparer 2010 à aujourd'hui et de voir tous les indicateurs qui ont disparu"
32 grandes missions, qui restent globalement les mêmes
"vous allez exposer une mission particulière, et pour ça vous allez devoir aller dans le détail de cette mission, en étudiant les PAP"
"ils ont des numéros, le PAP 150 c'est l'enseignement supérieur et la recherche"
"on a 3 choses dedans"
- la présentation stratégique, "le blablabla, la vision du responsable", "c'est assez technocratique mais il faut le lire"
- les objectifs et indicateurs, "c'est le principe du management par objectifs"
- crédits disponibles, "les moyens qu'on met dans tout ça"
il y a 3 types d'objectifs-et-indicateurs, "c'est marqué en petit" :
- objectifs d'efficacité, du point de vue du citoyen, qui vise l'intérêt général
- objectifs de qualité de service, du point de vue de l'usager
- objectifs d'efficience ("c'est pas pareil que l'efficacité") du point de vue du contribuable
"il faut tous les caractériser"
pathologies des indicateurs :
- risque 3 : "le risque, c'est que pour faire de la quantité, on réduit la qualité : pour faire monter le taux de réussite des étudiants, vous mettez des 18 à tout le monde"
- risque 4 : "regardez l'indicateur d'insertion professionnelle des diplômés en formation initiale, la cible c'est 93%, et on est déjà à 93% ; typiquement, c'est bidon comme indicateur"
- risque 5 : "pourquoi mesurer ce sur quoi on a aucune action possible ? le nombre de jugements d'expulsion locative, c'est la justice, pas l'administration"
rapport annuel de performance (RAP) : "il faut bien qu'il y ait un retour"
chaque année, on établit des RAP sur les PAP de l'année précédente, "il faudra les regarder"
"on fait un bilan, on dit tel indicateur n'a pas été atteint parce qu'on a pas été bons, en général on explique que ce n'est pas de notre faute, et on décide des mesures correctives"
"dans la réalité, la LOLF, ça se passe dans les commissions parlementaires, mais pas l'aspect fiscal, juste l'aspect performances", "c'est des discussions"
"le vote, ça se fait par recettes et dépenses, et il y a un petit écart entre ça et les indicateurs de performances : on ne vote pas sur les PAP, on ne va même pas voter sur les missions"
on vote 1. sur les recettes, et 2. sur la répartition des missions par crédit
"pourquoi cette année il y aura un 49.3 ? parce qu'il y a des amendements, et à la fin la copie est différente de cette qu'a présenté le gouvernement, et comme il y aura un blocage, le gouvernement va engager sa responsabilité"
"la procédure est claire mais on ne vote pas dessus", "les missions sont discutées dans les commissions, c'est là qu'on voit les choses intéressantes", "quand la majorité change, les objectifs changent, mais vous remarquerez que ça ne change pas tant que ça"
"faites attention à ça, si qu'on ait une majorité de gauche ou de droite, c'est toujours les mêmes objectifs, les mêmes indicateurs, c'est bidon"
"et ne confondez pas, la LOLF ce n'est pas une discussion macroéconomique sur le budget"
"ce que j'attends de vous, c'est une présentation claire, courte, devant vos camarades, d'un certain nombre de missions"
"vous partez de 2024, dans telle mission y'a des programmes, vous faites un résumé de chaque programme : donc vous résumez les 2 ou 3 pages de la présentation stratégie en 1 minute"
"ensuite vous listez les objectifs, c'est pas compliqué, vous essayez de les comprendre et vous dites ce qu'il y a un peu derrière", "et ça peut être intéressant de chercher qui est le responsable du programme"
indicateurs : "je ne veux pas d'exhaustivité, je préfère quelque chose de stimulant, étonnant, intéressant, cocasse", "intéressez-vous à quelques indicateurs, parce que vous les trouvez bons, ou stupides, ou qu'ils ont une pathologie" "et si vous le pouvez, mesurez les 2 distances"
"si vous prenez 2024, on s'est améliorés, des indicateurs pourris il y en a moins", "mais si vous avez le temps vous pouvez faire une évolution des indicateurs, avec le baromètre de l'action publique que je vous ai mis sur les Moodle vous avez les 5 dernières années, mais vous pouvez aller plus loin", "et regardez les RAP pour savoir pour quelles raisons les indicateurs annuels ne sont pas atteints"
objectif didactique : "vous vous adressez à vos camarades, pas à moi, et qui ont fait pareil pour une autre mission, l'objectif c'est de les intéresser"